رای شماره 854-853 مورخ 1399-07-08 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
.jpg)
رای شماره 854-853 مورخ 1399-07-08 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره دادنامه : ۸۵۳ – ۸۵۴ تاریخ دادنامه : ۱۳۹۹/۷/۸ شماره پرونده: ۹۸۰۰۵۱۰ و ۹۸۰۰۲۱۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان سجاد کریمی پاشاکی و سجاد سجادی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور موضوع تصویب نامه شماره ۶۴۰۱۸؍ت۲۵۳۴۲-۱۴؍۱۲؍۱۳۸۱ هیأت وزیران
گردش کار: آقایان سجاد کریمی پاشاکی و سجاد سجادی به موجب دادخواست های جداگانه ا بطال آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور موضوع تصویب نامه شماره ۶۴۰۱۸؍ت۲۵۳۴۲-۱۴؍۱۲؍۱۳۸۱ هیأت وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
الف- سجاد کریمی پاشاکی
” با عنایت به اینکه هیأت وزیران طی تصویب نامه شماره ۶۴۰۱۸؍ت۲۵۳۴۲هـ-۱۴؍۱۲؍۱۳۹۱ به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور را تصویب و ابلاغ نمود که با نظر به دلایل مشروحه ذیل به صورت شکلی وماهوی دارای ایرادات قانونی و بیانگر خروج مقام واضع از حدود اختیارات خود می باشد.
الف- مغایرت صدور با لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری هـای سراسر کشور مصوب ۱۹؍۷؍۱۳۵۸ نظر بـه اینکه مقنن در تبصره ۳۸ قانـون اصلاحی بودجـه سال ۱۳۴۳ تصویب نمود: « مقررات مربوط به استخدام کارکنان شهرداری ها و میزان حقوق شهرداران به موجب آیین نامه ای خواهد بود که از طرف وزارت کشور با توجه به اوضاع هر محل، منبع مالی شهرداری ها تنظیم و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. از تاریخ تصویب آیین نامه مزبور ماده ۷۰ قانون شهرداری ها و سایر مقررات مغایر ملغی می شود.» اگرچه این قانون صراحتاً با لغو ماده ۷۰ قانون شهرداری ها قانوناً تجویز تصویب مقررات استخدامی کارکنان شهرداری ها را با پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیأت وزیران نمود. اما با تصویب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری ( غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور مصوب ۱۹؍۷؍۱۳۵۸ شورای انقلاب، عملاً وضعیت استخدامی در شهرداری ها تابع قانون استخدام کشوری در آمد و این قانون بر وضعیت استخدامی و اداری شهرداری ها حاکم گردید. همچنین بنا به تجویز این ماده واحده مقرر گردید آیین نامه مربوطه مشترکاً توسط وزارت کشور و سازمان امور استخدامی تهیه و به تصویب هیأت وزیران برسد که این آیین نامه نیز در تاریخ ۱۰؍۹؍۱۳۵۸ تصویب و ابلاغ گردید. بنابراین استناد تصویب نامه موضوع شکایت به تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه سال ۱۳۴۳ به دلایل ذیل مردود است:
۱- بر اساس قانون موخر (لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری درباره کارکنان شهرداری ها مصوب ۱۹؍۷؍۱۳۵۸) تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه سال ۱۳۴۳ نسخ ضمنی گردیده لذا به استناد لایحه مذکور، قانون استخدام کشوری در شهرداری ها حاکم خواهد بود و استناد طرف شکایت در تصویب آیین نامه موضوع شکایت در سال ۱۳۸۱ به تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه سال ۱۳۴۳ فاقد اعتبار و وجاهت قانونی می باشد.
۲- نظر به آن که لایحه قانونی موضوع بند ۱ از مرجع تقنینی اصدار یافته است. لذا وضع آیین نامه موضوع شکایت موسع بر قانون استخدام کشوری و نیز متفاوت از آن، خروج طرف شکایت از حدود اختیارات و تکالیف خود است زیرا به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی، آیین نامه ها می بایست با روح و متن قوانین و شرع مطابقت داشته باشد.
۳- قواعد حاکم بر قوانین موقت چون قوانین بودجه ای اقتضا می نماید که این قوانین در بازه زمانی تعیین شده (یک ساله) دارای اعتبار باشند و چنانچه موجد تکلیفی باشد که تحقق یافته باشد. آثار تکلیف ایجاد شده در سال‌های آتی حفظ خواهد شد مگر آن که به حکم قانون جدید زوال یابد. از آنجا که وزارت کشور مکلف بود تا در سال ۱۳۴۳ وفق تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه ۱۳۴۳ آیین نامه ای را پیشنهاد تا پس از تصویب هیأت وزیران اجرایی گردد اما مجدداً در ماده ۵۸ قانون اصلاح قانون شهرداری مصوب ۲۷؍۱۱؍۱۳۴۵ مقرر نمود که: « مقررات اسخدامی کلیه کارکنان شهرداری ها و موسسات وابسته به آن بر طبق آیین نامه ای خواهد بود که وزارت کشور به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور تدوین و به تصویب هیأت وزیران می رساند.» لذا طرف شکایت آن هم تا قبل از تصویب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری ها مصوب ۱۹؍۷؍۱۳۵۸ می توانست به اعتبار ماده ۵۸ قانون شهرداری نسبت به تصویب آیین نامه مذکور اقدام نماید نه به اعتبار تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳، در نتیجه علیرغم اینکه این موضوع خدشه ای بر فحوای شکایت حاضر وارد نمی آورد اما استناد صدور آیین نامه موضوع شکایت به تبصره ۳۸ قانون بودجه کشور نیز قانوناً مخدوش و بلااعتبار است.
۴- تصریح دادنامه شماره ۸۷ الی ۹۱-۲۷؍۱؍۱۳۹۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در این خصوص خود مبین موضوع می باشد. بخش اول رأی این دادنامه عنوان داشته است: اولاً: «هر چند نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداری ها به موجب ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری از شمول این قانون خارج هستند. لیکن به موجب ماده واحده لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری ( غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور مصوب ۱۹؍۷؍۱۳۵۸ شورای انقلاب، کلیه مستخدمین شهرداری ها و موسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداری های کشور مشمول قانون استخدام کشوری بوده و به موجب ماده ۱۲ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، پرداخت حقوق و مزایای کارکنان شهرداری های سراسر کشور تابع ضوابط و مقررات این قانون شده است. بنابراین قـانون استخدام کشوری در خصوص استخـدام در شهرداری ها حـاکم است و استناد به آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور مصوب سال ۱۳۸۱ هیأت وزیران که با تجویز تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۴۳ به تصویب رسیده فاقد مبنای قانونی است.» مستفاد از این رأی محرز است که آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور مصوب ۱۳۸۱ فاقد اعتبار قانونی لازم بوده و قانون استخدام کشوری و قانون نظام پرداخت هماهنگی در شهرداری ها حاکم می باشند.
ب- اجمالات آیین نامه و مغایرت های قانونی
۱- اجمال و ابهام در برخی از مفاد آیین نامه موضوع شکایت به حدی است که در تطابق با قانون استخدام کشوری می توان بسیاری از مفاد آن را مغایر و مخالف دانست که مختصری از آن به شرح ذیل است:
۱-۱- به استناد ماده ۳ قانون شهرداری، شهرداری ها دارای شخصیت حقوقی می باشند و از آنجا که قانون استخدام کشوری و نیز قانون نظام پرداخت هماهنگ بر امور اداری و استخدامی آنان حاکم است تنها در موارد مصرح قانونی مانند برخی از مواد قانون شهرداری ها و یا موادی چون تبصره ۳ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی ( که طی آن وظیفه انطباق شهردار تعرفه شده توسط شورای اسلامی شهر و صدور حکم آن بر عهده استاندار و وزیر کشور نهاده شده است) واجد تکلیف برای مراجع مارالبیان خواهد بود. در نتیجه تبعیت شهرداری ها از وزارت کشور و شورای استخدامی شهرداری ها مصرح در آیین نامه موضوع شکایت، محمل قانونی نخواهد داشت.
۲-۱- مغایرت ماده ۲ آیین نامه با ماده ۴ قانون استخدام کشوری
۳-۱- مغایرت مواد ۶، ۷، ۸، ۹ و ۱۰ آیین نامه با موضوع ایجاد شورای استخدامی شهرداری ها و وظایف آن با قانون استخدام کشوری به دلیل عدم پیش بینی چنین شورایی در این قانون و اقدام طرف شکایت به امر تقنینی که خارج از حدود صلاحیت و تکالیف وی است.
۲- به دلیل اجمال در مفاد آیین نامه موضوع شکایت، وضعیت شهرداری ها در خصوص مباحث استخدامی فاقد وحدت رویه اجرایی بوده و در این میان به دلیل قصور و تقصیر ماموران، نیروهای زیادی تحت عنوان قراردادی به بدنه شهرداری ها وارد شده که در قانون هیچ محلی برای ایشان پیش بینی نشده است زیرا قانون استخدامی کشوری تنها دو نوع استخدام یعنی رسمی، پیمانی را پیش بینی نموده است (ماده ۴ قانون استخدام کشوری) این در حالی است که به عنوان نمونه سازمان امور شهرداری ها و دهیاری های کشور بدون رعایت ضوابط قانونی مانند اصل ۲۸ قانون اساسی، بند ۲ سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری که طی ماده ۱۲۳ قانون برنامه ششم توسعه لازم الاجرا اطلاق شده است. با موضوع عدالت محوری در جذب و خارج از حیطه وظایف و اختیارات قانونی نسبت به صدور مجوز به کارگیری نیروی قراردادی در شهرداری ها اقدام می نماید و در آخرین اقدام برای تبدیل وضعیت ۵۰ هزار نفر از این نیروها به پیمانی، کارسازی اولیه را انجام داده و مجوزات لازم را اخذ نمودند که با رأی دادنامه شماره ۸۷ الی ۹۱-۲۷؍۱؍۱۳۹۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری این مجوزات و دستورالعمل ها ابطال گردید و هم اکنون در صدد می باشند تا با استفاده از ابهام موجود بند (پ) ماده ۲ آیین نامه موضوع شکایت در خصوص مستخدمین موقت که تعریف آن در آیین نامه مذکور قرینه با ماده ۶ قانون استخدام کشوری ( مستخدم پیمانی) است. این دسته از افراد را تبدیل وضعیت نماید.
با توجه به موارد مطروحه از آنجا که بنا به دلایل قانونی اشاره شده اساساً شهرداری ها مستفاد از ماده واحده مصوب شورای انقلاب، تابع قانون استخدام کشوری می باشند و تصویب نامه موضوع شکایت از تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۴۳ منبعث گردیده است که قانون مذکور و نیز قانون اصلاح قانون شهرداری مصوب ۱۳۴۵ در تقابل با ماده واحده ذکر شده نسخ شده تلقی می گردند و سایر دلایل و قرائن و مستندات ارائه شده اولاً: طرف شکایت خارج از حدود اختیارات خود به تصویب این آیین نامه مبادرت ورزیده است. ثانیاً: مفاد آیین نامه موضوع شکایت بیانگر مغایرت های اساسی با مفاد قانون استخدام کشوری به لحاظ انطباق با اصل ۱۳۸ قانون اساسی می‌باشد. بنابراین مستفاد از دلایل مشروحه در دادخواست به استناد بند۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال کل آیین نامه موضوع شکایت را از محضر قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارم.”
ب- آقای سجاد سجادی
” به موجب بند (ت) ماده ۲ قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۵ شهرداری ها و موسسات تابعه از شمول قانون مذکور مستثنی شدند. در ماده ۵۸ قانون شهرداری (اصلاحی ۱۳۴۵) تصریح شده که « مقررات استخدامی کلیه کارکنان شهرداری ها و موسسات وابسته به آن بر طبق آیین نامه ای خواهد بود که وزارت کشور به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور تدوین و به تصویب هیأت وزیران می رساند.» در تبصره یاد شده تاکید شده که مقررات استخدامی کارکنان شهرداری به موجب آیین نامه مصوب هیأت وزیران تعیین خواهد شد. بر همین اساس آیین نامه استخدامی شهرداری در سال ۱۳۴۵ به تصویب رسید و مفاد آن تا پیروزی انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷ حاکم بود. اما در تاریخ ۲۷؍۶؍۱۳۵۷ لایحه « شمول قانون استخدامی کشور (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور توسط شورای انقلاب به تصویب رسید. به موجب ماده واحده مصوبه مذکور، از اول شهریور ۱۳۵۸ کلیه مستخدمین شهرداری ها و موسسات تابعه مشمول قانون استخدام کشوری قرار گرفتند. بر همین اساس آیین نامه « نحوه تطبیق و منع مستخدمین شهرداری ها با قانون استخدام کشوری» در تاریخ ۱۰؍۹؍۱۳۵۸ به تصویب شورای انقلاب رسید. در سال ۱۳۶۸ هیأت وزیران مبادرت به اصلاح آیین نامه استخدامی شهرداری تهران نمود و آن را به همه شهرداری های کشور تسری داد و نهایتاً در سال ۱۳۸۱ آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری به تصویب هیأت وزیران رسید. این در حالی است که موسسات عمومی غیر دولتی مانند شهرداری از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی هستند و با عنایت به اینکه قانون استخدام کشوری به طور کلی توسط قانون مدیریت خدمات کشوری نسخ نشده، وضعیت استخدامی کارکنان شهرداری مشمول قانون استخدام کشوری است. در دادنامه شماره ۳۳۸-۱۱؍۷؍۱۳۸۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز با اشاره به مصوبه یاد شده شورای انقلاب، بر شمول قانون استخدام کشوری بر کارکنان شهرداری ها تاکید شده است. با عنایت به توضیحات فوق به نظر می رسد وضع آیین نامه مورد اعتراض، خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران است و به همین سبب با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری را می نمایم. “
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای آقای سجاد سجادی ارسال شده بود وی به موجب لایحه ای که به شماره ۹۸-۲۱۹-۲ مورخ۱۵؍۳؍۱۳۹۸ ثبت دفتر هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:
” در خصوص اخطار رفع نقص صادره از آن دفتر پیرامون پرونده کلاسه ۹۸۰۰۲۱۹ به استحضار می رساند ابطال کل آیین نامه مورد نظر می باشد. لطفاً اقدامات مقتضی را در این خصوص صادر فرمایید. “
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
” هیأت وزیران در سال ۱۳۸۱ به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور، آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور را تصویب می کند که شامل کلیه شهرداری های سراسر کشور می باشد و موضوعات مرتبط با استخدام و ورود به خدمت در شهرداری ها، حقوق و مزایای کارمندان و بازنشستگی و سایر مقررات استخدامی کارکنان شهرداری ها را در ۹۹ ماده معین کرده است. ”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت ( معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۱۸۷۰۷؍۳۹۶۱۲-۱۷؍۹؍۱۳۹۸ توضیح داده است که:
” با سلام و احترام
بازگشت به ابلاغیه هـای مـورخ ۲۱؍۲؍۱۳۹۸ و ۱۳؍۳؍۱۳۹۸ بـه ترتیب موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقایان سجاد سجادی و سجاد کرمی پاشاکی به خواسته ابطال کل آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور موضوع تصویب نامه شماره ۶۴۰۱۸؍ت۲۵۳۴۲هـ-۱۴؍۱۲؍۱۳۸۱ هیأت وزیران که طی شماره پرونده های ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۹۹ و ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۳۳۱ و کلاسه های ۹۸۰۰۲۱۹ و ۹۸۰۰۵۱۰ در دست رسیدگی قرار دارد، ضمن ایفاد تصویر نامه شماره ۱۷۷۲۲۹-۱۰؍۴؍۱۳۹۸ سازمان اداری و استخدامی کشور و نامه شماره ۱۰۲۷۸۵-۲۳؍۵؍۱۳۹۸ وزارت کشور، مراتب ذیل را به استحضار می رساند: ایراد شاکیان ناظر به دو مطلب کلی است یکی از این جهت که تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی ۱۳۴۳ نسخ شده است و دیگری این است که شهرداری ها مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری قرار ندارند که در پاسخ توجه به احکام قانونی زیر ضروری است:
۱-۱- به موجب ماده ۵۸ اصلاحی قانون شهرداری ها ( موضوع بند ۲۲ قانون اصلاح ماده ای از مواد الحاقی موارد جدید به قانون شهرداری) مصوب ۲۷؍۱۱؍۱۳۴۵ مقرر شده است: « ماده ۵۸- مقررات استخدامی کلیه کارکنان شهرداری ها و موسسات وابسته به آن بر طبق آیین نامه ای خواهد بود که وزارت کشور به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی ۱۳۴۳ تدوین و به تصویب هیأت وزیران برساند.»
۲-۱- « تبصره ۳۸ احکام دائمی قانون متمم بودجه اصلاحی ۱۳۴۳ چنین حکم نموده است: مقررات مربوط به استخدام کارکنان شهرداری ها و میزان حقوق شهرداران به موجب آیین نامه هایی خواهد بود که از طرف وزارت کشور با توجه به اوضاع هر محل و وضع مالی شهرداریها تنظیم و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید از تاریخ تصویب آیین نامه مربوط به ماده ۷۰ قانون شهرداریها و سایر مقررات مغایر ملغی می شود.»
۳-۱- لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور ( غیر از شهرداری پایتخت) مصوب ۱۳۵۸ چنین حکم نموده است: « ماده واحده- از اول شهرویر ماه ۱۳۵۸ شمسی کلیه مستخدمین شهرداری ها و موسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداری های کشور که مشمول آیین نامه استخدامی شهرداریها مصوب ۲۹؍۱۰؍۱۳۵۴ بوده اند مشمول قانون استخدام کشوری می شوند نحوه اجرای قانون مذکور درباره مستخدمین فوق الذکر و همچنین نحوه انتقال وجوه صندوق بازنشستگی شهرداری ها به صندوق بازنشستگی کشوری به موجب آیین نامه ای خواهد بود که ظرف یک ماه از تاریخ تصویب این قانون توسط وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران به موقع اجرا گذارده خواهد شد.» با توجه به مراتب فوق:
اولاً: مرجع تصویب آیین نامه استخدامی شهرداری ها (غیر از شهرداری پایتخت) هم مطابق ماده ۵۸ اصلاحی قانون شهرداری ها و هم به موجب لایحه قانونی یاد شده هیأت وزیران است. نهایت اینکه دولت مطابق لایحه قانونی اخیرالذکر در تنظیم آیین نامه مقید شده، قانون استخدام کشوری را مبنا قرا ردهد و البته در همین لایحه نیز مقرر شده تصویب نحوه اجرای قانون استخدام کشوری در مورد مستخدمین شهرداریها را دولت تعیین می نماید. مضافاً اینکه موضوع از باب اطلاق و تقیید است که قید ناسخ حکم مطلق نیست بلکه باید مطلق به مقید حمل شود.
ثانیاً: مرجع تصویب آیین نامه استخدامی شهرداری تهران مطابق ماده ۵۸ اصلاحی قانون شهرداری همچنان هیأت وزیران است. عنایت دارند آیین نامه استخدامی اصلاحی شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۸ نیز به تصویب هیأت وزیران رسیده و مستند هیأت وزیران نیز همان تبصره ۳۸ قانون اصلاح بودجه ۱۳۴۳ بوده و به همین جهت در تصویب نامه های بعدی از جمله تصویب نامه های شماره ۶۱۶۹۵؍ت۱۷۶۴۸هـ-۱۱؍۵؍۱۳۷۶ و شماره ۱۹۰۳۶؍ت۱۸۸۶۳هـ-۲؍۹؍۱۳۷۸ و ۳۰۸۴۳؍ت۲۰۰۳۹هـ-۱؍۱۲؍۱۳۷۸ اصلاحی توسط دولت انجام شده که مورد ایراد ریاست مجلس شورای اسلامی قرار نگرفته است.
ثالثاً: با توجه به مراتب فوق هرچند در صدر تصویب نامه ۶۴۰۱۸؍ت۲۵۳۴۲هـ-۱۴؍۱۲؍۱۳۸۱ هیأت وزیران، تبصره ۳۸ دائمی بودجه ۱۳۴۳ ذکر شده لکن استناد به این تبصره موجب عدم اعتبار احکام آیین نامه نیست. به خصوص که دیوان عدالت اداری در آراء صادره قبلی راجع به مواد مصوبه حکمی نداده است. عنایت دارند در مورد شهرداری تهران همچنان هیأت وزیران طبق تبصره ۳۸ مرجع تصمیم گیری بوده است و در مورد سایر شهرداری ها نیز مرجع تصویب آیین نامه نیز هیأت وزیران است. نهایت اینکه دولت در تصویب آیین نامه مزبور باید نحوه اجرای مقررات قانون استخدام کشوری را برای سایر شهرداری ها مشخص نماید.
رابعاً: هر چند شهرداری ها با توجه به ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مشمول قانون مزبور نیستند لکن باید مواد ۷۴ و ۷۶ قانون یاد شده را رعایت نمایند. زیرا در این مواد دستگاه های غیر مشمول نیز مکلف به رعایت این مواد شده اند. نکته دیگر اینکه عدم مشول قانون مدیریت خدمات کشوری موجب نمی شود ماده ۵۸ قانون اصلاحی شهرداری در مورد شهرداری تهران و لایحه قانونی مذکور در مورد سایر شهرداری ها نسخ شده باشد و چنان که ذکر شد به موجب مواد یاد شده مرجع تصویب آیین نامه استخدامی آنها همچنان دولت است. در نتیجه دادخواست های یاد شده موجبی برای ابطال کلی مصوبات یاد شده نخواهد بود.
در شکایت موضوع کلاسه ۹۸۰۰۵۱۰ مواد ( ۲، ۶، ۷، ۸، ۹ و ۱۰) آیین نامه استخدامی شهرداری ها ( موضوع تصویب نامه ۶۴۰۱۸؍ت۲۵۳۳۲هـ-۱۴؍۱۲؍۱۳۸۱) مغایر با قانون استخدام کشوری اعلام شده است که توجه به موارد زیر در این خصوص ضروری است:
اول اینکه: در دادخواست ماده ۲ آیین نامه را مغایر با ماده ۴ قانون استخدام کشوری اعلام شده است حال آن که ماده ۴ قانون استخدام کشوری هم ناظر به « کارمندان رسمی» و هم «پیمانی» و هم «مشاغل کارگری» مشمول قانون کار است و در بندهای « ب، پ، ت» ماده ۲ آیین نامه نیز همان عناوین و تعاریف قانون استخدام کشوری مبنا قرار گرفته و صرفاً به جای عنوان « مستخدم پیمانی» عبارت « مستخدم موقت» ذکر شده لکن تعریف همان تعریف کارمند پیمانی ماده ۶ قانون استخدام کشوری است.
دوم اینکه: تعیین شورایی برای نظارت بر حسن اجرای آیین نامه، مغایرتی با قانون استخدام کشوری ندارد. عنایت دارند دولت مطابق لایحه قانونی مسئولیت « تعیین نحوه اجرای قانون استخدام کشوری در مورد مستخدمین شهرداری ها…» را بـر عهده داشته در نتیجه ـمی توانسته است برای نظارت بـر حسن اجـرای شورا تعیین نماید به خصوص که در قانون استخدام کشوری شورایی برای نظارت بر حسن اجرا تعیین نشده تا موجبی برای مغایرت وجود داشته باشد. با توجه به مراتب فوق رد شکایت را خواستار است.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۸؍۷؍۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه اولاً: به موجب ماده واحده لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور مصوب ۲۷؍۶؍۱۳۵۸ مقرر شده است: «از اول شهریور ۱۳۵۸ شمسی کلیه مستخدمین شهرداری ها و مؤسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداری های کشور که مشمول آیین نامه استخدامی شهرداری ها مصوب ۲۹؍۱۰؍۱۳۵۴ بوده اند مشمول قانون استخدام کشوری می شوند نحوه اجرای قانون مذکور درباره مستخدمین فوق الذکر و همچنین نحوه انتقال وجوه صندوق بازنشستگی شهرداری ها به صندوق بازنشستگی کشوری به موجب آیین نامه ای خواهد بود که ظرف یک ماه از تاریخ تصویب این قانون توسط وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران به موقع اجرا گذارده خواهد شد.» و شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران در مورخ ۱۰؍۹؍۱۳۵۸ در راستای لایحه قانونی مذکور آیین نامه نحوه تطبیق وضع مستخدمین شهرداری ها باقانون استخدام کشوری را به تصویب رسانده است. لذا تبصره (۳۸) قانون بودجه اصلاحی مصوب سال ۱۳۴۳ کل کشور و همچنین ماده ۵۸ اصلاحی قانون شهرداری ها مصوب ۱۳۴۵ که مقرر داشته بود: «مقررات استخدامی کلیه کارکنان شهرداریها و مؤسسات وابسته به آن بر طبق آیین نامه ای خواهد بود که وزارت کشور به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور تدوین و به تصویب هیأت وزیران می‌رساند. » با تصویب لایحه قانونی مذکور نسخ و قابلیت استناد نداشته است. ثانیاً: هیأت وزیران دولت موقت جمهوری اسلامی ایران با توجه به مستثنی شدن شهرداری پایتخت از لایحه قانونی مذکور به طور جداگانه طی شماره ۵۴۲۷۶-۱۲؍۸؍۱۳۵۸ آیین نامه استخدامیشهرداری تهران را تصویب نموده، لذا اقدام هیأت وزیران در سال ۱۳۶۸ که به موجب تصویب نامه شماره ۱۷۵۷۰ت۱۵۷-۲؍۳؍۱۳۶۸ به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۴۳ اجرای آیین نامه استخدامی شهرداری تهران را با اصلاحاتی به کلیه شهرداری‌های سراسر‌کشور تسری داده برخلاف موازین قانونی فوق الذکر بوده است. ثالثاً: به موجب ماده ۱۲ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب سال ۱۳۷۰ شهرداری ها نیز تابع ضوابط و مقررات قانون نظام هماهنگ پرداخت شده اند. بنابراین از آنجا که کارکنان شهرداری های سراسر کشور (به غیر از شهرداری پایتخت) به لحاظ مقررات استخدامی مشمول قانون استخدام کشوری بوده و کلیه شهرداری ها به لحاظ پرداخت حقوق و مزایا مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت هستند، لذا تصویب نامه هیأت وزیران شماره ۶۴۰۱۸؍ت۲۵۳۴۲-۱۴؍۱۲؍۱۳۸۱ که به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۴۳ اقدام به تدوین آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور نموده خارج از حدود اختیارات و مغایر با قانون می باشد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./
محمدکاظم بهرامی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
منبع : اختبارگروه وکلای داداندیش
