ذی نفعی در دعوای اعتراض به آرای کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری
ذی نفعی در دعوای اعتراض به آرای کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری
ذی نفع در دعوای اعتراض به آرای کمیسیون ماده صد قانون شهرداری
در دیوان عدالت اداری با عنایت به اطلاق مفهوم "نفع" در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و اینکه ماده یک قانون مسئولیت مدنی نیز ضرر مادی و معنوی را قابل جبران اعلام کرده است، منظور از نفع، تنها نفع مادی نیست. لذا چنانچه اقدام یا تصمیم دستگاه یا مامور دولتی موجب ورود خسارت مادی یا معنوی به شاکی گردد، شاکی ذی نفع تلقی می شود.
مطابق تبصره 1 ماده صد قانون شهرداری،« کمیسیون پس از وصول پرونده به ذی نفع اعلام می کند که ظرف ده روز توضیحات خود را کتباً ارسال دارد ... . در مواردی که شهرداری از ادامه ساختمان بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری می کند مکلف است حداکثر ظرف یک هفته از تاریخ جلوگیری، موضوع را در کمیسیون مذکور مطرح نماید در غیر این صورت کمیسیون به تقاضای ذی نفع به موضوع رسیدگی خواهد کرد.»
از سوی دیگر مطابق ماده 52 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ،یکی از شرایط رسیدگی شعب دیوان عدالت اداری به دعاوی، ذی نفع بودن شاکی است؛ همچنین به موجب ماده 17 قانون فوق الذکر، شعب دیوان تنها به شکایاتی رسیدگی می کنند که از سوی ذی نفع یا وکیل یا قائم مقام یا نماینده قانونی وی مطرح شده باشد.
ذی نفعان در رابطه با اعتراض به آراء کمیسیون ماده صد قانون شهرداری در دیوان، به دو دسته تقسیم می شوند:
دسته اول: ذی نفعانی که در مرحله رسیدگی کمیسیون ماده صد، در دعوا حضور دارند:
با عنایت به اینکه طرح تخلف در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری، معمولا از سوی شهرداری صورت می گیرد، تشخیص ذی نفع نیز به شهرداری واگذار شده است. علاوه بر این تبصره 1 ماده صد قانون شهرداری، به ذی نفع اجازه داده است تا در صورت عدم طرحِ تخلف توسط شهرداری در کمیسیون ماده صد تا مدت یک هفته از تاریخ جلوگیری از ساخت و ساز، موضوع را در کمیسیون ماده صد مطرح نماید. در این مورد ذی نفع تنها در صورتی می تواند بدواً موضوع را در کمیسیون ماده صد مطرح کند که شهرداری آن را تا مدت یک هفته از تاریخ جلوگیری از ساخت و ساز در کمیسیون مطرح نکند.
دسته دوم: ذی نفعانی که در مرحله رسیدگی کمیسیون ماده صد به عنوان طرف اصلی دعوا در دعوا حضور ندارند:
در بعضی موارد، بعضی ذی نفعان از سوی شهرداری، به عنوان ذی نفع شناسایی نشده و در کمیسیون، اشخاص دیگری به عنوان ذی نفع مطرح شده اند. در این شرایط در مورد "ورود ثالث" در مرحله رسیدگی کمیسیون و "اعتراض ثالث" به رای کمیسیون مذکور، دو نظر قابل طرح است:
1-در موارد سکوت قانون در مورد آیین دادرسی در مراجع شبه قضایی، قانون آیین دادرسی مدنی به عنوان قانون مادر حاکم است و با عنایت به پیش بینی "ورود ثالث" و "اعتراض ثالث" در قانون آیین دادرسی مدنی، امکان ورود و یا اعتراض در مراجع شبه قضایی از جمله کمیسیون ماده صد قانون شهرداری نیز وجود دارد.
2- مقررات "ورود ثالث" و "اعتراض ثالث" جزء قواعد خاص آیین دادرسی است ( از جمله اعتراض ثالث که جزء طرق فوق العاده تجدیدنظر خواهی محسوب می شود)؛ لذا تحقق آن در مراجع شبه قضایی نیاز به تصریح قانونی دارد. بنابراین از آنجا که "ورود ثالث" و "اعتراض ثالث" در کمیسیون ماده صد پیشبینی نشده است، امکان ورود به دعوا در کمیسیون و یا اعتراض به رای کمیسیون وجود ندارد. با عنایت به اینکه ماده 1 قانون آیین دادرسی مدنی مراجع شبه قضایی را در عداد مراجعی که قانون مزبور بر آنها لازم الاتباع است نیاورده است و با توجه به استدلالات مذکور، نظر دوم صحیح تر به نظر می رسد. اما در صورت پذیرش نظر دوم، آن دسته از ذی نفعانی که در مرحله رسیدگی کمیسیون ماده صد در دعوا حضور نداشته اند، نمی توانند در مرحله رسیدگی در کمیسیون ماده صد به عنوان ثالث وارد شده یا نسبت به آراء صادر شده از کمیسیون، اعتراض ثالث نمایند. به نظر می رسد با عنایت به اینکه حق دادخواهی از حق های اساسی بشر و اصول دادرسی منصفانه است و با توجه به اینکه ماده 17 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به ذی نفع اجازه طرح دعوا در شعب بدوی دیوان را داده و بند دو ماده 10 قانون مذکور نیز "شاکیِ تصمیمات و آراء مراجع شبه قضایی" را به صورت مطلق مطرح نموده است، تمام ذی نفعان از آراء صادر شده از مراجع شبه قضایی چه در مرحله رسیدگی این مراجع حضور داشته باشند و چه حضور نداشته باشند، می توانند با احراز ذینفعی، از این آراء در شعب دیوان طرح شکایت نمایند.
دیوان عدالت اداری در آراء وحدت رویه مختلف زیر، نه تنها مالک بلکه مستاجر، اشخاصی که به موجب رای قطعی کمیسیون های ماده صد قانون شهرداری متخلف شناخته شده و علیه آنها رای صادر شده است و همسایه مجاور را نیز به عنوان ذی نفع مورد شناسایی قرار داده است :
رای شماره 5 مورخ 1370/02/03
« با عنایت به مفاد رأی وحدت رویه هیأت عمومی 215- 69/9/20 مبنی بر اینکه برابر تبصره یک ماده صد قانون شهرداری ها کلمه ذی نفع در تبصره های دیگر ماده صد قانون شهرداری، منجمله تبصره 4 تکرار شده، و برابر تبصره 10 برای مالک یا قائم مقام او حق اعتراض برای کمیسیون های بدوی تصریح شده است، و طبیعی است مستأجر که مصداق بارز قائم مقام مالک در استیفای منافع بوده، و حتی در مدت اجاره مالک منافع مورد اجاره است، مصداق بارز ذی نفع در اعتراض و شکایت از آراء کمیسیون ها هم می باشد. از طرفی چه بسا وقوع تخلف ساختمانی، بوسیله مالک و سکوت او در مقابل آراء صادره از کمیسیون ها حقوق مستأجر در معرض تضییع و تفویت قرار گیرد. فلذا، رأی صادره از شعبه هفدهم دیوان، که متضمن این معنی می باشد، تأیید میگردد.»
رای شماره 832 مورخ 1384/12/21
« با عنایت به صراحت قسمت اخیر تبصره یک ماده 100 قانون شهرداری در زمینه لزوم ابلاغ موارد تخلف ساختمانی مورد ادعای شهرداری و جریان رسیدگی نسبت به آنها در کمیسیون ذیصلاح به کلیه اشخاص ذی نفع از جمله مستأجران واحدهای تجاری ومفاد دادنامه شماره 215 مورخ 1369/11/05هیأت عمومی دیوان که در مقام ایجاد وحدت رویه انشاء شده است، دادنامه های شماره 620-619 مورخ 1375/07/03 ،687 مورخ 1375/07/29 و 693 مورخ 1375/07/29 شعبه دوم که مورد تایید شعب اول و سوم تجدیدنظر قرار گرفته اند و متضمن این معنی می باشند، موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده می شود. این رأی به استناد قسمت اخیر ماده 20 اصلاحی قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع ذیربط در موارد مشابه الزماالتباع است.»
رای شماره 215- 1369/09/20
« صرف نظر از این که بر اساس آیین دادرسی و رویه محاکم قضایی جمهوری اسلامی ایران دعوی هر شخص ثالث و متضرر از احکام مسموع بوده و با احراز ذی نفع بودن وی سمت او برای طرح دعوی مسموع است و صرف نظر از این که مستنبط از اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی هر زیان دیده ومتضرر حق تظلم و طرح دعوی و شکایت دارد اساساً نظر به این که برابر تبصره یک ماده صد قانون شهرداری ها "کمیسیون پس از وصول پرونده به ذی نفع اعلام می نماید توضیحات خود را کتباً ارسال و.... کمیسیون به تقاضای ذی نفع به موضوع رسیدگی خواهد کرد.... کلمه ذی نفع در تبصره های دیگر ماده صد قانون شهرداری منجمله تبصره 4 تکرار شده و برابر تبصره 10 برای مالک یا قائم مقام او حق اعتراض برای کمیسیون های بدوی تصریح شده است و طبیعی است مستأجر که مصداق بارز "قائم مقام مالک" در استیفای منافع بوده و حتی در مدت اجاره "مالک منافع" مورد اجاره است مصداق بارز"ذی نفع" در اعتراض و شکایت از آراء کمیسیون ها هم می باشد. از طرفی چه بسا وقوع تخلف ساختمانی به وسیله مالک و سکوت او در مقابل آراء صادره از کمیسیون ها حقوق مستأجر در معرض تضییع و تفویت قرار گیرد. بنا به مراتب مارالذکر رأی صادره از شعبه سیزدهم تأیید و ابرام می گردد.»
رای شماره 235-1369/11/16
« با عنایت به رأی وحدت رویه شماره 215- 1369/09/20 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مبنی بر اینکه برابر تبصره یک ماده صد قانون شهرداری ها، کمیسیون پس از وصول پرونده به ذی نفع اعلام می نماید توضیحات خود را کتباً ارسال، و... کمیسیون به تقاضای ذی نفع به موضوع رسیدگی خواهد کرد ... کلمه ذی نفع در تبصره های دیگر ماده صد قانون شهرداری منجمله تبصره4 تکرار شده، و برابر تبصره 10 برای مالک یا قائم مقام او، حق اعتراض برای کمیسیون های بدوی تصریح شده است، و طبیعی است مستأجر که مصداق بارز قائم مقام مالک در استیفای منافع بوده، و حتی در مدت اجاره مالک منافع مورد اجاره است، مصداق بارز ذی نفع در اعتراض و شکایت از آراء کمیسیون ها هم می باشد. از طرفی چه بسا وقوع تخلف ساختمانی بوسیله مالک و سکوت او در مقابل آراء صادره از کمیسیون ها، حقوق مستأجردر معرض تضییع و تفویت قرار میگیرد. بدین اعتبار رأی شماره 401 مورخ 1369/06/10 صادره از شعبه سیزدهم دیوان نیز موافق قانون تشخیص گردید، که وفق ماده 20 قانون دیوان، برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوط، لازم الاتباع است.»
رای شماره 418 مورخ 1381/11/27
«با عنایت به انتساب تخلفات توسط شهرداری به شاکیان پرونده های فوق الذکر و این که کمیسیون های موضوع ماده صد قانون شهرداری نیز اشخاص مذکور را متخلف شناخته و علیه آنان مبادرت به صدور رأی قطعی کرده است، بنابراین اشخاص مذکور نیز به حکم قسمت اخیر تبصره یک ماده صد قانون شهرداری و بند الف ماده 20 آیین دادرسی دیوان در زمینه اعتراض نسبت به رأیی که به نام آنان صادر شده است، ذی حق و دارای سمت قانونی می باشند. در نتیجه دادنامه شماره 1171 مورخ 1379/07/09 شعبه چهاردهم بدوی دیوان در حدی که مبین این معنی است موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده می شود. این رأی به استناد قسمت اخیر ماده 20 اصلاحی قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع ذیربط در موارد مشابه لازم الاتباع است.»
رای شماره 15 مورخ 1392/02/23
«اولا از این حیث که شعبه 27 دیوان عدالت اداری، همسایه مجاور معترض به رأی کمیسیون بازنگری ماده 100 قانون شهرداری را به عنوان ذی نفع تلقی نکرده است و مبادرت به صدور قرار رد شکایت کرده است و در همان حال شعبه 28 دیوان عدالت اداری، در مورد مشابه شکایت شاکی ( همسایه مجاور معترض به رأی کمیسیون بازنگری ماده 100 قانون شهرداری ) را قابل استماع دانسته است تعارض محرز است.
ثانیاً: نظر به این که مطابق آراء شماره 832 ـ 1384/12/21و 215 ـ1369/09/20 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، شکایت اشخاص ذی نفع از تصمیمات کمیسیون های ماده 100 قانون شهرداری در دیوان عدالت اداری قابل استماع شناخته شده است و در موضـوع تعارض اعلامـی، همسایه مجاور ملک موضوع رأی کمیسیون بازنگری ماده 100 قانون شهرداری به عنوان ذی نفع قابل شناسایی است و به تبع آن حق شکایت به خواسته ابطال رأی کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری را نیز داراست، بنابراین رأی شعبه 28 دیوان عدالت اداری در حدی که شکایت را قابل استماع دانسته است صحیح و موافق مقررات است. این رأی به استناد بند 2 ماده 19 و ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است.»
رای شماره 11 مورخ 1375/02/01
« نظربه اینکه رأی کمیسیون ماده صد شهرداری علیه شاکی پرونده صادر گردیده و شاکی به هر حال متضرر از رأی موصوف می باشد لذا رأی معترض عنه از این جهت نقض و رسیدگی به شعبه دیگر محول می شود.»
البته با توجه به آراء وحدت رویه زیر مواد 22، 47 و 48 قانون ثبت اسناد و املاک کشور، اثبات مالکیت در عین یا منافع اموال غیرمنقول، منوط به ارائه سند مالکیت و یا سند انتقال رسمی است والا اسناد عادی در هیچ یک از ادارات و محاکم، جز در موارد مصرح در قانون قابل ترتیب اثر نمی باشد.
رای شماره 68 مورخ 1387/02/08
« اولاوجود تعارض بین دادنامه های 745ـ744 مورخ 04/05/1382 شعبه سیزدهم و 2841 مورخ 28/12/1382 و 2578 مورخ19/11/1382 شعبه چهارم دیوان با دادنامه شماره 1196 مورخ 28/05/1382 شعبه چهاردهم محرز به نظر می رسد ثانیاً، علاوه بر اینکه آراء قطعی کمیسیون های تجدیدنظر ماده صد قانون شهرداری به طرفیت شاکیان صادر نشده اساساً با عنایت به مواد 22،47 و 48 قانون ثبت اسناد و املاک کشور اثبات مالکیت در عین یا منافع اموال غیرمنقول منوط به ارائه سند مالکیت و یا سند انتقال رسمی است والا اسناد عادی در هیچ یک از ادارات و محاکم جز در موارد مصرح در قانون قابل ترتیب اثر نمی باشد. بنابراین مفاد دادنامه های صادره از شعب دیوان که شکایت شاکیان را به دلیل عدم ارائه اسناد مالکیت رسمی معتبر فاقد سمت لازم برای طرح شکایت و اعتراض نسبت به آراء قطعی کمیسیون های ماده 100 قانون شهرداری اعلام داشته و متضمن صدور قرار رد شکایت به جهات مذکور است، موافق اصول و موازین قانونی می باشد. این رأی به استناد بند 2 ماده 19و ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است.»
رای شماره 166 مورخ 1375/07/28
»نظربه اینکه پذیرش اسناد عادی مبنی بر نقل و انتقال اراضی و املاک ثبت شده بدون تنفیذ و تأیید آنها توسط مراجع قانونی صلاحیت دار به شرح ماده 48 قانون ثبت جواز قانونی ندارد بنابراین دادنامه شماره 239- 13/03/1375 شعبه نهم و دادنامه 931- 29/10/1373 شعبه یازدهم که متضمن این معنی می باشد موافق قانون تشخیص می گردد. این رأی مطابق ذیل ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوطه در موارد مشابه لازم الاتباع است.»
با عنایت به مفهوم "ذی نفع" در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و آراء وحدت رویه فوق الذکر و نظریه شماره 4293/7 -03/10/1390 اداره کل حقوقی قوه قضاییه، هر ذی نفعی می تواند نسبت به اقدامات و تصمیمات کمیسیون ماده صد قانون شهرداری اعتراض نماید و به نظر می رسد مصادیق مذکور در آراء وحدت رویه از قبیل مستاجر، همسایه مجاور، اشخاص متخلف در رای کمیسیون ماده صد، از باب غلبه بوده است و ذی نفع می تواند هر شخصی باشد که تصمیم یا اقدام کمیسیون، بر حقوق وی تاثیر می گذارد به گونه ای که برنده شدن شاکی، نفعی قانونی برای او به همراه داشته و محکومیت وی موجب ضرر نامبرده گردد. لذا در صورتی که اشخاصی غیر از مالک، مستاجر ، همسایه مجاور و اشخاصی که به موجب رای قطعی کمیسیون های ماده صد قانون شهرداری علیه آنها رای صادر شده است، از تصمیمات و یا اقدامات ماده صد قانون شهرداری به شعب دیوان عدالت اداری شکایت نمایند، در صورت احراز ذی نفعی، شعب مکلف به رسیدگی می باشند.
حال آیا باید نفع مستقیم باشد یا خیر؟
قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در این مورد ساکت است ولی از مفهوم ذی نفع و تعبیر حقوقدانان استفاده می شود که منظور از نفع، نفع مستقیم و شخصی است. لذا چنانچه شاکی نسبت به موضوع شکایت نفع مستقیم و شخصی نداشته باشد، شکایت او پذیرفته نیست. البته باید توجه داشت که به لحاظ نظری بین مفهوم "ذینفع" در آیین دادرسی مدنی و آیین دادرسی اداری تفاوت هایی وجود دارد. در دعاوی خصوصی نفع با سه قید "شخصی و مستقیم بودن"، "موجود بودن" و "قانونی بودن" شناخته می شود. حال آنکه در دعاوی اداری جز قید "قانونی بودن " سایر قیود به کیفیت دیگری مطرح می شوند. شایسته است که "احتمال عقلایی نفع" را ( که به معنای معقول و منطقی بودن نفع است) جایگزین قیود مستقیم و شخصی و نیز بالفعل بودن نفع قرار دهیم زیرا با این راهکار از یک سو موجبات توسعه مفهوم ذی نفع را فراهم کرده و از سوی دیگر الزامات نظارت قضایی و تحقق حقوق شهروندی را رعایت کرده ایم. نهایتاً اینکه با تفسیر مبتنی بر آموزه های حقوق عمومی گرچه نباید اصل "ذینفع بودن" را نفی کرد اما باید با تغییر محتوای آن، میان مفهوم ذی نفع در دعاوی مطروحه در محاکم عام دادگستری و دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری، قائل به تفکیک شویم. تمامی موضوعات در حقوق اداری با نفع عمومی و حقوق شهروندی پیوستگی دارند، چنانکه در دعاوی اداری اصل بر عام بودن ذینفع است مگر در موارد استثنایی نظیر دعاوی مطالبه خسارت، حال آنکه در آیین دادرسی مدنی، فرض بر شخصی و خصوصی بودن نفع است. با این حال در رویه کنونی دیوان، مفهوم "ذی نفع" در آیین دادرسی مدنی مورد پذیرش قرار گرفته و شعب دیوان، نفع مستقیم را به عنوان یکی از شروط تحقق ذی نفعی خواهان، مورد بررسی قرار می دهند.
مطالب مرتبط
رای دیوان در مورد عوارض کسری پارکینگ پزشکان
ارسال اشکالات و پیشنهادات دیوان عدالت درباره ماده 100 قانون شهرداری ها به وزارت کشور
گروه وکلای داداندیش
