رای شماره 1087 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 1399 09 18
رأی شماره ۱۰۸۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری باموضوع: ابطال بند ۱۶ (کد ۳۱۱۰ـ ۳۰۱۰۱۰) عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر اسلامشهر با موضوع عوارض پنج درصد مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در هر پروانه ساختمانی از تاریخ تصویب
شماره۹۷۰۱۴۴۶ ۱۳۹۹/۱۰/۲
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس هیأت‌مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۸۷ مورخ ۱۳۹۹/۹/۱۸ با موضوع: «ابطال بند ۱۶ (کد ۳۱۱۰ـ ۳۰۱۰۱۰) عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر اسلامشهر با موضوع عوارض پنج درصد مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در هر پروانه ساختمانی از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.
مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۹/۹/۱۸ شماره دادنامه: ۱۰۸۷ شماره پرونده: ۹۷۰۱۴۴۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امید محمدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱۶ (کد ۳۱۱۰ ـ ۳۰۱۰۱۰) عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر اسلامشهر با موضوع عوارض پنج درصد مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در هر پروانه ساختمانی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱۶ (کد۳۱۱۰ ـ ۳۰۱۰۱۰) عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر اسلامشهر با موضوع عوارض پنج درصد مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در هر پروانه ساختمانی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و دعای خیر
احتراماً اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شهر اسلامشهر راجع به عوارض «حق‌النظاره» به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقررهای بر خلاف مقررات و قانون درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض میدارم.
بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض: مصوبه شورای شهر اسلامشهر راجع به عوارض ۵% حق‌النظاره خدمات مهندسی مندرج در بند ۱۶ با کد ۳۱۱۰ ـ ۰۳۰۱۰۱۰ عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۷ شهرداری اسلامشهر
شورای اسلامی شهر اسلامشهر، در خصوص تصویب عوارض محلی برای سال ۱۳۹۷، برای خدمات مهندسی عوارضی تحت عنوان ۵% عوارض حق‌النظارة خدمات مهندسی وضع نموده و شهرداری اسلامشهر نیز در مقام اجرای مصوبه مذکور میباشد و در بند ۱۶ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۷ به اخذ اینگونه عوارض تصریح نموده است. متن بند ۱۶ به قرار زیر است: «کد ۳۱۱۰ ـ ۰۳۰۱۰۱۰ بهای خدمات ناشی از ارائه خدمات مهندسی: معادل ۵% مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در هر پروانه ساختمانی»
بخش دوم: مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات قانونی (مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات مرجع تصویب‌‌کننده):
یکی از حوزههایی که در آن شوراها به تصویب عوارض غیرقانونی و شهرداریها در اخذ این وجوه غیرقانونی اقدام مینمایند عوارض حقالنظارههای خدمات مهندسی میباشد. عمده دلایل غیرقانونی بودن این نوع عوارض عبارتند از: ممنوعیت اخذ عوارض وفق مواد ۵۰ و ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷/۲/۱۷، لزوم اخذ عوارض در قبال ارائه مستقیم خدمات از سوی شهرداری، اخذ عوارض از مودیان ارائه‌دهنده خدمات یا تولید‌کننده کالا، ممنوعیت اخذ عوارض نسبت به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، عدم امکان اخذ عوارض مجدد، خلاف قانون بودن اخذ عوارض حقالنظارههای مهندسی، خروج شوراها از حدود اختیارات قانونی خود. موید غیرقانونی بودن اخذ عوارض حقالنظارههای خدمات مهندسی آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.
۱ـ مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده:
الف) وضع عوارض بر درآمد حق‌النظاره مهندسان از این حیث که از مصادیق ارائه خدمت است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع میباشد: برابر مواد ۸، ۵ و ۱ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب خرداد ۱۳۸۷ مجلس شورای اسلامی، ارائه هرگونه خدمات و کالا از جمله خدمات مهندسی، غیر از کالا و خدمات معاف، که مندرج در ماده ۱۲ قانون یاد شده است، مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده میباشد و به‌موجب ماده ۵۰ قانون موصوف و تبصره یک آن، برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه (اعم از عوارض و مالیات مستقیم و غیرمستقیم) بر انواع کالاها و خدمات موضوع قانون فوق‌الذکر، که تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده توسط شوراهای اسلامی، ممنوع میباشد و اختیار شوراها در وضع هر یک از عوارض محلی جدید، محدود به عوارضی است که حکم آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده، تعیین تکلیف نشده باشد. ضمناً در ماده ۳۸ قانون مذکور عوارض خاصی تحت عنوان ۱/۵ درصد عوارض شهرداری به تصویب رسیده است.
ب) وضع عوارض بر درآمد حق‌النظاره مهندسان از این حیث که مأخذ محاسبه مالیات است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع میباشد. طبق قانون مالیاتهای مستقیم، مهندسان ناظر و دفاتر خدماتی آنها، مبالغی را به عنوان مالیات به دولت میپردازند و پرداخت مبالغی به عنوان عوارض به شهرداری توسط کسانی که نقش نظارتی بر ساخت و سازهای شهری دارند، قانونی نیست چرا که به صراحت ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده درآمدهای مأخذ مالیات از پرداخت عوارض معاف است لذا درآمدهای مهندسان ناظر، هم طبق قانون مالیاتهای مستقیم دریافت میشود و شوراهای اسلامی از اخذ عوارضی دیگر ممنوع میباشند.
اخذ حقالنظارههای مهندسی علاوه بر مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده بر خلاف ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز میباشد. در این قانون دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیردولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا میشود ممنوع شده و از آن جا که اخذ وجوهی به عنوان حقالنظارههای مهندسی خلاف قانون مالیات بر ارزش افزوده دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. حال از آنجا که با توجه بـه مستندات قانونی یاد شده، اقدام شورای اسلامی شهر اسلامشهر در وضع عوارض حق‌النظاره مهندسین، بر خلاف مقررات قانون مالیات بر ارزش افزوده، به شرح فوق میباشد و به موجب اطلاق مواد ۵۰ و ۵۲ مذکور، برقراری هر گونه عوارض بر خدمات موضوع قانون ارزش افزوده منع شده است، لذا رسیدگی قانونی مبنی بر ابطال عوارض مورد اعتراض از سوی دیوان عدالت اداری مستدعی است.
۲ـ مغایرت مصوبه با آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و مجرای ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر اسلامشهر جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بیاعتنا بوده و یا با ایجاد تبصرهها و به اصطلاح ایجاد شاخ و برگ اضافی به اصل موضوع ابطالی توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم مینماید.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۶۶۴ با موضوع ابطال ماده ۱۸ مصوبه شماره ۶۲۳۹/ش/ق ـ ۱۳۸۷/۱۱/۱۴ شورای اسلامی شهر قم مبنی بر وضع ۳% عوارض حق‌النظاره خدمات مهندسی برای سال‌های ۱۳۸۸ و ۱۳۸۷ اقدام به ابطال مصوبه یاد شده نموده است، این صحیح است که این رأی و آرای دیگر ذکر شده در فوق در مقام ایجاد وحدت رویه نیست اما با عنایت به اینکه دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع بالاتر نسبت به تصمیمات شوراهای اسلامی میباشد باید در موارد مشابه نسبت به تصمیمات دیوان تمکین گرددتا از هرج ومرج جلوگیری به عمل آید. لازم به ذکر است که در رأی مذکور هیأت دیوان عدالت اداری صراحتاً به خلاف قانون بودن اخذ این وجوه اشاره کرده به همین علت ابطال مصوبه از زمان تصویب آن از سوی آن مقام می‌تواند نسبت به این اقدامات خلاف قانون جنبه بازدارندگی داشته باشد. اصل عدالت اقتضاء نمی‌کند که از مهندسان شهری مانند قم ۳ درصد و از شهر دیگر ۴ یا ۵ درصد عوارض حق‌النظاره دریافت گردد. به طور کلی ذکر این نکته لازم است که شورای نگهبان در پاسخ به نامه شماره ۱۸۱۷۵/د ـ ۴۱ مورخ ۱۳۸۳/۹/۲۶ ریاست دیوان عدالت اداری طی نظریه شماره ۸۳/۳۰/۹۴۸۶ـ ۱۳۸۳/۱۱/۷ چنین اظهارنظر می‌کند «اجرای مصوبه ابطال شده و نیز تصویب مصوبه‌ای با همان مضمون و یا مبتنی بر همان ملاکی که موجب ابطال است مانند عدم وجود مجوز قانونی و بدون اخذ مجوز جدید بوده و برخلاف نظریه تفسیر شماره ۸۰/۲۱/۱۲۷۹ ـ ۱۳۸۰/۲/۱۸ شورای نگهبان میباشد.» همان طور که ملاحظه می‌گردد شورای نگهبان صراحتاً اعلام نموده مصوبه جدیدی که با همان مضمون مصوبه ابطال شده قبلی یا مبتنی بر همان ملاکی که موجب ابطال شده از تاریخ تصویب باطل بوده و فاقد اثر میباشد. مگر نه این است که وفق صدر ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ چنانچه مصوبه‌ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. از سوی دیگر مواد ۳۰۱، ۳۰۲ و ۳۰۳ قانون مدنی و قاعده «اکل مال به باطل» از سوی شهرداریها و شوراها بر موضوع حاکم است.
بخش سوم: نتیجه خواسته
نتیجه اینکه نظر به اینکه در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷/۲/۱۷ برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات در این قانون که تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است و برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع شده است و مطابق ماده ۵۲ قانون مذکور دریافت هرگونه عوارض از واردکنندگان کالا، تولیدکنندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات نیز ممنوع میباشد لذا وضع عوارض بردرآمد حق‌النظاره مهندسان از این حیث که از مصادیق ارائه خدمت و مأخذ محاسبه مالیات است، خلاف قانون وخارج از حدود اختیارات مرجع وضع میباشد. لذا با عنایت به مراتب فوق به منظور پیشگیری از این این امر تقاضای اعمال ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ که مقرر می‌دارد: «چنانچه مصوبه‌ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است.
هرگاه مراجع مربوط مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در هیأت عمومی مطرح مینماید» را از آن مقام دارم. بنا به مراتب و نظر به اینکه مصوبه شورای اسلامی شهر اسلامشهر در خصوص عوارض «حقالنظارههای مهندسی» به میزان ۵ درصد با قانون مغایرت دارد وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر اسلامشهر در تجویز اخذ عوارض مذکور از سوی شهرداری اسلامشهر خلاف قانون وخارج از حدود اختیارات آن مرجع میباشد، مستنداً به مواد ۱۳، بند ۱ ماده ۱۲، ۸۸ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ استدعای ابطال مصوبه مذکور وجلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری اسلامشهر از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم."
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
" در اجـرای تبصره (۱) ماده (۵۰) قانون مالیات بر ارزش افزوده، عوارض پیشنهادی شهرداری جهت تصویب اعلام می‌گردد.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اسلامشهر به موجب لایحه شماره ۵/۲/۳۰۹۳ ـ ۱۳۹۸/۳/۴ توضیح داده است که:
"احتراماً بازگشت به ابلاغ نامه در خصوص کلاسه پرونده ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۶۸۶ ـ ۱۳۹۸/۲/۴ و در پاسخ به دادخواست آقای امید محمدی به خواسته ابطال عوارض حقالنظارههای خدمات مهندسی، مطالب ذیل در دفاع از حقوق این شورا و شهروندان اسلامشهری و رد ادعای شاکی به استحضار می‌رساند:
۱ـ شاکی قبلاً ابطال همین مصوبـه را از آن هیأت عمومی تقاضا نموده و این شـورا دفاعیات و مطالب خود را در جلسه مورخ ۱۳۹۸/۱/۲۷ مطرح نمود، سپس با نظر آن هیأت موضوع جهت بررسی به هیأت تخصصی ارجاع گردید و هم اینک در حال بررسی است. بنابراین شاکی نمی‌تواند مجدداً بدون اینکه خواسته قبلی تعیین تکلیف شده باشد همان خواسته را مجدداً مطرح نماید.
۲ـ برخلاف اظهارات شاکی بند ۱۶ عوارض شهرداری با کد ۳۱۱۰ ـ ۰۳۰۱۰۱۰ وضع عوارض بردرآمد حق‌النظاره مهندسان کانون مهندسی ساختمان و تاسیسات نمی‌باشد و شاکی جهت استناد نادرست به آرای دیوان عدالت اداری که در خصوص ابطال حق‌النظاره میباشد این عنوان را اضافه نموده‌اند و عوارض موضوع بند ۱۶ در خصوص بهای خدمات ناشی از ارائه خدمات مهندسان شهرداری بوده که معادل ۵ درصد از مجموع عوارض صدور پروانه ساختمانی، عوارض اختصاص و عوارض مازاد بر تراکم از مودیان بابت ارائه خدمات مهندسی کارشناسان و مهندسان شهرسازی اعم از بررسی نقشه‌های سازه و معماری و... به هنگام صدور پروانه و انطباق ساختمان باپروانه و نقشه صادره در خاتمه کار اخذ می‌گردد و ارتباطی به تعرفه خدمات طراحی و نظارت مهندسی که توسط سازمان نظام مهندسی ابلاغ می‌گردد ندارد، بنابراین ماهیت این عوارض با عوارض ادعایی شاکی و عوارض ابطال شده در آرای متعدد دیوان متفاوت است زیرا عوارض موضوع بند ۱۶ تعرفه عوارض شهرداری در اجرای بند ۱۶ ماده ۸۰ و ۸۵ اصلاحی قانون شوراهای اسلامی و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده میباشد.
۳ـ وضع عوارض موضوع شکایت از مصادیق عوارض منع شده در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده نمی‌باشد برابر این ماده «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع میباشد.
اما همان‌گونه که استحضار دارید در خصوص عوارض موضوع کدهای ۳۱۱۰ ـ ۰۳۰۱۰۱۰ در قانون مذکور تعیین تکلیف نشده است از همین رو مطابق تبصره ۱ همان مـاده شورای اسلامی شهر جهت وضع عوارض محلی در این خصوص صالح میباشد. بنابراین استدعای رد دعوا و دادخواست شاکی را دارد."
رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۹/۱۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه شهرداری برای ارائه خدمات صدور پروانه، عوارض صدور پروانه را بر اساس مصوبات شورای اسلامی دریافت می‌کند، حتی در بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک سیاست کلی شهرداریها ملزم شده‌اند عوارض صدور پروانه را کاهش دهند افزایش ۵ درصدی صدور پروانه تحت عنوان بهای خدمات ناشی از ارائه خدمات مهندسی علاوه بر عوارض صدور پروانه مغایر قانون است، بنابراین مصوبه مورد اعتراض مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
مطالب مرتبط
رای شماره 3165 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گروه وکلای داداندیش
