رای شماره 262 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
ابطال بخشنامه 76000559 811 ـ 20 1 1376 مدیر کل شهرسازی و معماری شهرداری تهران به لحاظ اینکه تشخیص فعالیت شغلی پزشکی و صاحبان حرف وابسته به آن در اختیار شهرداری نیست و تعیین مصادیق آن به وسیله مدیرکل شهرسازی و معماری خلاف قانون می باشد
شماره هـ/87/900 ۵/۶/۱۳۹۱
تاریخ دادنامه: 9/5/1391 شماره دادنامه: 262 کلاسه پرونده: 87/900
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: جامعه دندانسازان ایران با وکالت آقای فرامرز ظفری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره76000559/811 ـ20/1/1376 مدیرکل شهرسازی و معماری شهرداری تهران
گردش کار: به موجب بخشنامه شماره 76000559/811 ـ20/1/1376 مدیرکل شهرسازی و معماری شهرداری تهران مقرر شده است که:
«شهرداران محترم مناطق یک الی بیست
سلام علیکم،
پیرو بخشنامه شماره 7005809/80 ـ11/4/1374 در مورد مطب پزشکان و حرف وابسته در اماکن مسکونی اعلام می دارد: با توجه به نظریه اداره کل حقوقی که طی نامه شماره 24604/217ـ 28/12/1375، عنوان ریاست هیأت مدیره جامعه دندانسازی ایران، اعلام گردیده است لابراتوارهای دندانسازی از شمول تسهیلات مقرر جهت محل مطب پزشکان و حرف وابسته مستثنی بوده و لزوم دریافت تأییدیه از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی برای برخی مشاغل نیز موجب شمول عنوان پزشکی یا حرفه وابسته آن به شغل مربوطه نمی گردد. »
جامعه دندانسازان ایران به موجب دادخواستی، ابطال بخشنامه مذکور را خواستار شده اند و در تبیین خواسته توضیح داده اند که:
«اداره کل شـهرسازی و معمـاری شهرداری تـهران طی بخشنامه شماره 76000559/811 ـ 20/1/1376 بدون کمترین استدلال و استنادی و بر خلاف قوانین و مقررات موجود اقدام به حصر ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب 2/10/1366 و مستثنی نمودن لابراتوارهای دندانسازی «دارای پروانه تأسیس» از جمله حرف وابسته به مشاغل پزشکی کرده است و آن را جهت اعمال تضییفات به کلیه مناطق بیست گانه شهرداری تهـران ابلاغ کرده است. لـذا با توجه به دلایل ذیل ابطال بخشنامه مذکور مورد استدعاست.
الف: لابراتوارهای دندانسازی دارای پروانه تأسیس از وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی به عنوان عضوی ازاعضای گروه پروتزهای دندانی هستند که همواره بنا بر درخواست دندانپزشکان(اعضای بخش کلینیکی گروه پروتز دندان)لابراتوار مربوطه به ارائه خدمات تخصصی و ساخت انواع پروتزهای دندانی اقدام می نماید.
ب: حسب ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب1366 «فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهای مسکونی و تجاری و ملکی و اجاری بلا مانع است.»
حرف وابسته به آمـوزش پزشکی در این ماده به طور مطلق عنوان شده و مقید به حرفه خاصی از امور پزشکی نشده است و کلیه حرف وابسته به امور پزشکی را در بر می گیرد. لذا تقیید آن مستلزم ارائه دلیل است.
ج: حرف وابسته پزشکی توسط هیچ قانونی احصاء نشده است بلکه در مواد قانونی به طور تمثیلی به بعضی از آنها اشاره شده است و این دلیل نمی شود که بعضی از حرف وابسته از جمله این حرفه را مجزا نمایند، صرف نظر از این استدلال، لابراتوارهای دندانسازی نیز در این مثالهای قانونی به عنوان حرفه ای از حرف وابسته پزشکی ذکر شده است.
ج ـ1ـ تبصره 3 ماده 1 قانون آموزش مداوم جامعه پزشکی کشور تصریحاً ساخت اندام مصنوعی (به طور کل اعم از دندان مصنوعی یا اعضای جانبی) را از جمله حرفه وابسته پزشکی برشمرده است، متن تبصره مذکور به این شرح است: کلیه شاغلان حرفه های وابسته پزشکی که به نحوی دارای مؤسسه یا دفتر کار هستند و خدماتی مانند: مامایی، توانبخشی فیزیوتراپی، ساخت اندام مصنوعی، ساخت عینک طبی ارائه می نمایند و کلیه مشمولان قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334 موظف به شرکت در دوره های خاص آموزش مداوم هستند و صدور، تجدید مجوز یا پروانه کار آنها منوط به ارائه گواهی شرکت در این دوره هاست.
ج ـ2ـ بند 2 ماده 3 آیین نامه اجرایی قانون آموزش مداوم جامعه پزشکی کشور نیز در ردیف شاغلان حرف وابسته پزشکی، ساخت اندام مصنوعی و دندانسازی تجربی را تصریحاً قید کرده است متن این ماده به این شرح است. شاغلان حرف وابسته پزشکی نظیر (مامایی، فیزیوتراپی، ساخت اندام مصنوعی، ساخت عینک طبی، لیسانسهای داروساز، دندانسازی تجربی، توانبخشی و کلیه مشمولان قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خـوردنی و آشامیدنی مصوب 1334 و اصلاحات بعدی آن نیز موظف به ارائه گواهی شرکت در برنامه های آموزش مداوم هستند و پس از آن نیز باید هر 5 سال یک بار برای تمدید آن، پس از کسب امتیازهای لازم آموزش مداوم اقدام کنند در غیر این صورت پروانه اشتغال آنها از درجه اعتبار ساقط می شود.
ج ـ3ـ وفق ماده 1 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و ... مصوب 1334 نیز لابراتوارها به طور کل اعم از لابراتوارهای دندانسازی و دیگر لابراتوارهای موجود به عنوان مؤسسه پزشکی عنوان شده است. متن این ماده به این شرح است.
ایجاد هر نوع مؤسسه پزشکی نظیر بیمارستان، زایشگاه، تیمارستان، آسایشگاه، آزمایشگاه، پلی کلینیک، مؤسسات فیزیوتراپی و الکتروفیزیوتراپی، هیدروتراپی، لابراتوار، کارخانه داروسازی، داروخانه، درمانگاه، بخش تزریقات و پانسمان، به هر نام و عنوان باید با اجازه وزارت بهداری و اخذ پروانه مخصوص باشد. متصدیان مؤسسات مزبور ملزم به رعایت مقررات مذکور در آیین نامه های مربوطه می باشند.
ج ـ4ـ حتی ماده1 آیین نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه ای شاغلان حرفه های پزشکی و وابسته که حرفه های وابسته به امور پزشکی را بعضاً بر شمرده است، این حرفه را محصور نکرده است و با به کارگیری از عبارت «... و نیز سایر حرف وابسته به امور پزشکی که فعالیت آنان نیاز به اخذ مجوز از وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی دارد» حرف وابسته را محدود به آنچه برشمرده ننموده بلکه به نوعی اعلام داشته است که حرف وابسته حرفی هستند که فعالیت آنها مستلزم اخذ پروانه از وزارتخانه مذکور است (به مانند لابراتوارهای دندانسازی).
ج ـ 5 ـ آنچه غیرقابل انکار است این واقعیت است که عملاً و قانوناً لابراتوارهای دندانسازی تحت نظر وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار دارند و کلیه لابراتوارهای مذکور موظف هستند جهت اشتغال از آن وزارتخانه مجوز اخذ نمایند. طبق قانون باید پروانه خود را با کسب امتیاز، تمدید اعتبار نمایند و مستمراً از آنها توسط بازرسان وزارت یاد شده بازرسی به عمل می آید.
در این خصوص ماده 3 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی مقرر می دارد: «هرکس بدون داشتن پروانه رسمی به امور پزشکی داروسازی، آزمایشگاهی فیزیوتراپی و مامایی اشتغال ورزد یا بدون اخذ پروانه از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اقدام به تأسیس یکی از مؤسسات پزشکی مصرح در ماده 1 نماید یا... بلافاصله محل کار او توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تعطیل و به حبس تعزیری ... محکوم خواهد شد.
قسمت اخیر بخشنامه معترض عنه نیز کاملاً ابداعی و غیرمستند است و در تعارض کامل با قسمت اخیر ماده 1 آیین نامه انتظامی به شرح فوق می باشد. لذا مستنداً به قسمت پ بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری و قسمت اخیر اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی با توجه به اطلاق ماده واحده قانون محل مطب پزشکان 1366 و این که نمی توان بدون دلیل بلکه در مخالفت با دلایل متعدد و بسیاری که گوشه ای از آن به شرح فوق برشمرده شد حرفه دندانسازی و لابراتوارهای مربوطه را از جمله حرف وابسته به امور پزشکی مستثنی کرد، ابطال بخشنامه مذکور را که به این نحو عمل کرده است خواستاریم.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی شهرداری تهران به موجب لایحه شماره 3376/4/377ـ 23/8/1388 اعلام کرده است که:
«دلایل قانونی شهرداری در رد شکایت مطروحه:
همان طور که مستحضرید، رعایت کاربریهای اراضی که بخشی از طرحهای جامع و تفصیلی است، برای کلیه اشخاص الزامی می باشد. شهرداریها به حکم مقرر در ماده 7 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مکلف به اجرای ضوابط طرحهای جامع و به تبع آن طرحهای تفصیلی هستند. لذا چنانچه در مواردی بنا به حکم قانونگذار یا بر اساس ضوابط مقرر و دستورالعمل خاص کمیسیون ماده همان طور که قضات محترم هیأت عمومی مستحضر میباشند، قانونگذار حرف وابسته به امور پزشکی که استثنائاً می توانند از ساختمانهای مسکونی و تجاری ملکی و اجاری، استفاده نمایند را در ماده 1 آیین نامه رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه ای شاغلان حرفه های پزشکی و وابسته مصوب 9/5/1373 هیأت وزیران، تعریف و احصاء کرده است بدون این که حرف و مشاغل دیگری را صرفاً به لحاظ اخذ مجوز از وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی و یا بازرسی وزارت بهداشت، داخل در محدوده مشاغل مربوط به امور پزشکی نماید. کما این که ایجاد کارخانه داروسازی نیز به اخذ مجوز از وزارت بهداشت و درمان و نیز بازرسی وزارتخانه اخیرالذکر دارد، معهذا به موجب ماده 1 آیین نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه ای جزء حرف وابسته به امور پزشکی احصاء نشده است تا به تبع آن استفاده کارخانه داروسازی از املاک دارای کاربری مغایر (مسکونی و ...) مجاز شناخته شود. در خصوص استناد شکات به ماده 3 قانون الحاق یک تبصره به ماده 1 و اصلاح ماده 3 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و خوردنی و آشامیدنی (مصوب 10/12/1379 مجلس شورای اسلامی) نیز لازم به ذکر است، قانون مذکور جهت افراد فاقد پروانه از وزارت بهداشت و همچنین اشخاص دخیل در امر ساخت و توزیع ملزومات پزشکی غیرقانونی، مجازات تعیین کرده است، لذا، صرف شمول مجازات مقرر در قانون خاص بر اشخاص دخیل در امر ساخت و توزیع غیرقانونی ملزومات پزشکی و ... دلیل و مستند قانونی جهت قرار گرفتن آن شغل در زمره حرف پزشکی نمی باشد. همچنان که، تفسیر عبارت «ساخت اندام مصنوعی» مندرج در آیین نامه اجرایی قانون آموزش مداوم جامعه پزشکی مصوب 1376 هیأت وزیران و تعمیم آن به لابراتوارهای دندانسازی فاقد وجاهت قانونی است. چه آن که عبارات و متون قانونی باید در معنا و مفهوم صریح و روشن خود به کار برده شوند و قائل شدن معانی و مفاهیم مختلف برای آنها بدون ارائه دلایل و مدارک مستدل صحیح نمی باشد، و در موارد ابهام نیز تفسیر عبارات و متون قانونی صرفاً از طریق مراجع ذی صلاح، با رعایت اصل 73 قانون اساسی ممکن خواهد بود. بدیهی است، شهرداری نمی تواند با پذیرش تفسیرهای ارائه شده از سوی شکات که صرفاً جهت تأمین منافع مقطعی دندانسازان می باشد، موجبات تضییع حقوق سایر شهروندان را فراهم آورد. مقرر گردید وظایف و صلاحیت شاغلان حرفه های پزشکی و وابسته به آن بر اساس آیین نامه ای خواهد بود که توسط سازمان نظام پزشکی تهیه و به تصویب وزیر بهداشت و درمان و آموزش پزشکی برسد. متعاقباً جامعه دندانسازان طی نامه ثبت شده در دبیرخانه این اداره کل به شماره 18129 ـ 5/7/1376 اعلام نموده است، «... دلیل عدم اعلام نام لابراتوارهای دندانسازان به شرح ماده 1 آیین نامه اخیرالذکر عدم وجود آیین نامه متقن و محکمی بوده است که در رابطه با پزشکان و حرف وابسته به پزشکی در سازمان نظام پزشکی می باشد که اخیراً این آیین نامه به صورت لایحه به مجلس برده شده و شور اول در کمیسیون بهداری مجلس شورای اسلامی ... تصویب و در دستور کار مجلس قرار گرفت» علی ای حال، علی رغم مفاد نامه جامعه دندانسازان، متعاقب تصویب قانون چگونگی تعیین وظایف و صلاحیت شاغلان حرفه های پزشکی و وابسته به آن، آیین نامه ای که لابراتوارهای پروتز دندان را جزء حرف وابسته به پزشکی احصاء نماید، به صورت قانونی به تصویب نرسید: متعاقباً با توجه به تقاضای جامعه دندانسازان به موجب نامه شماره 544/16ـ11/1/1377 عنوان ریاست شورای عالی سازمان پزشکی پیشنهاد می گردد، رشته پروتز دندان به ماده 1 آیین نامه رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه ای شاغلان حرف پزشکی و وابسته، اضافه گردد، و هیأت مدیره جامعه دندانسازان طی نامه ثبت شده در این اداره کل به شماره 24654 مورخ 6/11/1377 تقاضا می نماید. « تا زمان تشکیل جلسه شورای عالـی سازمان نظام پزشکی جمهوری اسلامی ایران (تیر ماه 1378) به اعضاء این جامعه فرصت داده شود تا همچنان در واحدهای لابراتوری خود مشغول فعالیت صنفی باشند» لازم به ذکر است جلسه شورای عالی نظام پزشکی در تاریخ 5/6/1379 تشکیل و شورای مذکور طی نامه مورخ 5/6/1379 عنوان ریاست کل سازمان نظام پزشکی اعلام می نماید، «در رابطه با اضافه نمودن رشته پروتز دندان به آیین نامه انتظامی تخلفات پزشکی مقرر شد موضوع به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، منعکس گردد» علـی هذا، علی رغم مکاتبات به عمل آمـده رشته پـروتز دندان تاکنون به آیین نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه ای شاغلان حرفه های پزشکی وابسته اضافه نشده است.
بنا به مراتب معروضه، همان طور که قضات محترم هیأت عمومی مستحضر می باشند، در زمانی که شـورای عالی نظام پزشکی بنا به درخواستهای مکرر جامعه دندانسازان، از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، درخواست اضافه نمودن رشته پروتز دندان به آیین نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه ای شاغلان حرفه های پزشکی و وابسته را نموده است، قوانین مورد استناد شکات در دادخواست تقدیمی، به تصویب رسیده بود. معهذا، شورای عالی نظام پزشکی با توجه به عدم امکان تفسیر قوانین یاد شده و عدم وجود مستند قانونی مشخص در خصوص قرار گرفتن لابراتوارهای دندانسازی در زمره حرف پزشکی و وابسته، با مراجع ذی صلاح، جهت تصویب قانون در این خصوص مکاتبه کرده اند، و شهرداری نیز جهت رفع مشکل لابراتوارهای دندانسازی، کمال مساعدت را به عمل آورده است، با این وجود جامعه دندانسازان به جای پیگیری اقدامات گذشته خود در جهت اصلاح آیین و اضافه نمودن رشته پروتز دندان به مشاغل مندرج در ماده 1 آیین نامه مذکور به نحوی که در مطالب فوق معروض گردید، ضمن طرح دعوا در آن مرجع محترم با تقاضای ابطال بخشنامه اداره کل شهرسازی و معماری، در واقع اضافه نمودن رشته پروتز دندان به آیین نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه ای شاغلان حرفه های پزشـکی و وابسـته را از آن مرجع محـترم درخواسـت نمـوده است و این در حالی است که اصلاح آیین نامه اخیرالذکر صرفاً از طریق مراجع قانونگذاری امکان پذیر می باشد. علی هذا با عنایت به این که بخشنامه اداره کل شهرسازی و معماری دقیقاً منطبق با قانون اصدار یافته است، و شکایت مطروحه متکی به دلیل موجه و مستند قانونی نمی باشد، از قضات محترم هیأت عمومی استدعای رد شکایت مطروحه را دارد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت میکند.
رأی هیأت عمومی
نظر به این که در قانون محل مطب پزشکان مصوب سال 1366 مقرر شده است، فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهای مسکونی و تجاری بلامانع است و تشخیص فعالیت شغلی پزشکی و صاحبان حرف وابسته آن در اختیار شهرداری نیست تا مصادیق آن به وسـیله مدیرکل شهرسازی و معماری تعیین شود لذا مصوبه مورد شکایت خارج از صلاحیت مرجع وضع تشخیص داده می شود و مستنداً به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
مطالب مرتبط
وحدت رویه در مورد اخذ عوارض تغییر کاربری
ابهام در موضوع واگذاری بخشی از کوه دماوند، نامه نگاری محیط زیست با رییس دستگاه قضا
آیین نامه اجرایی قانون مرجع تشخیص ارضی موات و ابطال اسنادآن
قانون بیمه همگانی خدمات درمانی کشور
لایحه تاسیس دهیاری های خود کفا در روستاهای کشور در هیات دولت تصویب شد
گروه وکلای داداندیش
