دادنامه شماره 9809970905811443 مورخ 1398/07/16 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۴۳ مورخ ۱۳۹۸/۷/۱۶ تبصره۳ بند ۷ شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی بنیاد مسکن به دلیل اینکه اختیاری به بنیاد مسکن داده نشده است که نسبت به اخذ بخشی از املاک آنها در قبال موافقت با تغییر کاربری یا ورود اراضی به محدوده روستا اقدام کند، باطل کرد.
رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۴۳ مورخ ۱۳۹۸/۷/۱۶ با موضوع: «ابطال تبصره۳ بند ۷ شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی»
تاریخ دادنامه : ۱۳۹۸/۷/۱۶ شماره دادنامه: ۱۴۴۳ شماره پرونده : ۳۴۹۰/۹۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته : ابطال تبصره۳ بند۷ شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی
گردش کار : سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۱۸۵۲۵ ـ ۱۳۹۷/۹/۲۸ اعلام کرده است که:
«حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً مصوبه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در رابطه با دریافت حق تفکیک از اراضی روستایی در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل اعلام می شود:
۱ـ بخشنامه شماره ۴۶۶۲/ص ـ ۱۳۸۷/۴/۱۱ ریاست بنیاد مسکن انقلاب اسلامی عنوان می دارد: «نظر به اینکه تملک اراضی دولتی در برخی مناطق روستایی امکان پذیره نبوده و از طرفی جهت توسعه روستا و تأمین مسکن اهالی بر اساس مطالعات طرح هادی نیاز به تملک زمین محرز می باشد، لذا به منظور پاسخ گویی به درخواستهای اشخاص متقاضی تغییر وضعیت اراضی روستایی، جلوگیری از بورس بازی زمین و همچنین جبران بخشی از هزینه های خدمات فنی و امور زیربنایی مورد نیاز اراضی فوق شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی به انضمام یک نسخه نمونه قرارداد صلح معوض جهت بهره برداری به پیوست ایفاد می گردد».
۲ـ بر اساس فراز ابتدای شیوه نامه یاد شده آمده است: «شیوه نامه مذکور در راستای بند (ب) ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی (مصوب ۱۳۸۱/۵/۶ مجلس شورای اسلامی) و ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب ۱۳۸۷ مجلس شورای اسلامی) و به منظور ضابطه مند نمودن نحوه توافق با مالکین اراضی داخل یا خارج از محدوده روستا که به لحاظ نیاز متقاضی دریافت خدمات فنی به منظور قرار گرفتن در محدوده روستا، تغییر کاربری یا تفکیک اراضی می باشند، شیوه نامه جهت چگونگی تعامل با آنان ارائه می گردد».
۳ـ تبصره ۳ بند ۷ شیوه نامه موصوف مقرر داشته است: «هرگونه اقدام اجرایی در زمینه تهیه یا اصلاح طرح روستا جهت تغییر کاربری یا ورود اراضی فوق به محدوده روستا، صرفاً پس از تعیین درصد سهم طرفین (مالک و بنیاد) و امضاء صلح نامه (صلح معوض) از سوی طرفین مجاز خواهد بود». تبصره ۳ بند ۷ شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات واضع می باشد. چرا که:
اولاً: مستفاد از اصل ۵۱ قانون اساسی و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اخذ هرگونه وجه و مال (اعم از منقـول و غیرمنقـول) از مردم نیازمند مجوز قانونی است. لذا الزام نمودن متقاضیان تهیه یا اصلاح طرح روستا جهت تغییر کـاربری یا ورود اراضـی فـوق به محدوده روستا پس از تعیین درصد سهم طرفین (مالک و بنیاد) صرفاً از طریق امضاء صلح نامه (آن هم مطابق با فرم از پیش تعیین شده) تکلیفی است که نیازمند تجویز قانونگذار می باشد.
ثانیاً: شیوه نامه فوق در راستای بند (ب) ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی (مصوب ۱۳۸۱/۵/۶ مجلس شورای اسلامی) و ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب ۱۳۸۷ مجلس شورای اسلامی) مصوب گردیده، در حالی که در هیچ یک از مواد یاد شده مفهوماً و منطوقاً اختیاری مبنی بر الزام متقاضیان تهیه یا اصلاح طرح روستا (جهت تغییر کاربری یا ورود اراضی فوق به محدوده روستا) به انعقاد صلح نامه با بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تجویز نشده و نسبت به موضوع انعقاد صلح نامه دارای خروج موضوعی می باشند.
ثالثاً: با توجه به مراتب فوق و عدم تجویز قانونگذار مبنی بر امکان انعقاد صلح نامه (فی مابین بنیاد و مالک) در موارد یاد شده، وضع مقرره فوق توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی خارج از حدود اختیارات آن بنیاد می باشد.
از این رو تبصره ۳ بند ۷ شیوه نامه مذکور مغایر با قوانین مذکور و خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می باشد. مزید امتنان است از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید. »
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
«شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی
در راستای اجرای تبصره بند «ب» ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی مصوب ۱۳۸۱/۵/۶ مجلس شورای اسلامی و ماده ۴ قانون ساماندهی وحمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۷ مجلس شورای اسلامی و به منظور ضابطه مند نمودن نحوه توافق با مالکین اراضی داخل یا خارج از محدوده روستا که به لحاظ نیاز متقاضی دریافت خدمات فنی به منظور قرار گرفتن در محدوده روستا، تغییر کاربری یا تفکیک اراضی می باشند، این شیوه نامه جهت چگونگی تعامل با آنان ارائه می گردد.
۷ ـ رعایت قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها
......
تبصره۳ـ هرگونه اقدام اجرایی در زمینه تهیه یا اصلاح طرح روستا جهت تغییر کاربری یا ورود اراضی فوق به محدوده روستا، صرفاً پس از تعیین درصد سهم طرفین (مالکین و بنیاد) و امضاء صلح نامه از سوی طرفین مجاز خواهد بود. »
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به موجب لایحه شماره ۱/۹۴ـ ۱/م ـ ۱۳۹۸/۱/۳۱ توضیح داده است که:
« مدیر دفتر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً بازگشت به ابلاغیه کلاسه پرونده ۹۷۰۳۴۹۰ با شماره پرونده ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۲۱۲۷ ـ ۵ /۱۳۹۷/۱۲ (واصله در تاریخ ۱۳۹۷/۱۲/۲۴) موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست سازمان بازرسی کل کشور در خصوص بخشنامه شماره ۴۶۶۲/ص ـ ۱۳۸۷/۴/۱۱ بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با عنوان دریافت حق تفکیک از اراضی روستایی، به استحضار می رساند از آنجا که نکات مورد اشاره در دادخواست سازمان بازرسی کل کشور مبتنی بر مستنداتی است که بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در دایره شمول آن قرار نمی گیرد، مورد پذیرش این نهاد نیست و در صورت توقف اجرای بخشنامه مورد اشاره، مشکلات فراوانی در تأمین مسکن محرومین روستایی و نیز اجابت درخواست روستاییان برای الحاق اراضی به بافت روستاها ایجاد می گردد. همچنین زمینه برای تعرض به اراضی کشاورزی، باغها و عرصه های منابع طبیعی فراهم شده و امنیت غذایی کشور که یکی از پایه های اصلی تحقق اقتصاد مقاومتی است، با چالشها و مسائل اساسی مواجه می گردد. لذا در پاسخ به نکات مطروحه در دادخواست تقدیمی موارد زیر به استحضار می رسد:
۱ـ بندهای ۲، ۱، ۳ مطروحه در دادخواست تقدیمی سازمان بازرسی کل کشور، صرفاً به نقل قول از بخشنامه شماره ۴۶۶۲/ص ـ ۱۳۸۷/۴/۱۱ بنیاد مسکن انقلاب اسلامی پرداخته و به نوعی مستندات لازم برای طرح موارد مد نظر خود را فراهم نموده است.
۲ـ موارد مذکور در ذیل بند ۳ به عنوان مستندات ارائه شده جهت ابطال تبصره ۳ بند ۷ بخشنامه شماره ۴۶۶۲/ص ـ ۱۳۸۷/۴/۱۱ بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با عنوان دریافت حق تفکیک از اراضی روستایی، دارای ایراداتی است که منطق و مفهوم استدلالات سازمان بازرسی کل کشور را به چالش کشیده و استناد به آنها را دچار اشکال می نماید که در ادامه به آنها اشاره می شود.
۳ـ بند نخست استدلالات که با عنوان اولاً: آغاز می گردد، اصل ۵۱ قانون اساسی و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت را مورد استناد قرار داده و همچنین نتیجه گیری نموده که هرگونه اخذ وجه از مردم نیازمند مجوز قانون است این در حالی است که:
اولاً: اصل ۵۱ قانون اساسی به صراحت به وضع مالیات با تجویز قانون و موارد معافیت از آن مربوط است و هیچ گونه ارتباط موضوعی با خواسته ندارد.
ثانیاً: در فراز نخست ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکتهای دولتی را محدود به مواردی نموده و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی از شمول قانون مذکور خارج است.
ثالثاً: فراز دوم ماده ۴ قانون فوق الذکر که به مؤسسات عمومی غیردولتی نیز تسری می یابد، صرفاً به نحوه قبول هدایا در قبال معاملات می پردازد و به موضوع مورد بحث ارتباطی ندارد، لذا استنادات مورد اشاره خواهان در این خصوص به کلی فاقد وجاهت قانونی است.
۴ـ بند دوم آن که با عبارت ثانیاً شروع می شود، به خروج شیوه نامه از ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و نیز تبصره ذیل بند (ب) ماده ۵ قانون منع فروش اشاره دارد. در این ارتباط لازم به ذکر است از آنجا که این نهاد متولی تهیه طرحهای هادی روستایی و طرحهای بازنگری آنها می باشد، در طی فرآیند تهیه و تصویب طرحهای مذکور و در اجرای ماده ۷ قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مواد ۳ و ۷ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، محدوده روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، تبصره ذیل بند ب ماده ۵ قانون موسوم به منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی، مواد ۴ و ۱۱ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و... برخی اراضی حسب تقاضای روستاییان به بافت روستا الحاق شده و یا کاربری آنها تغییر می یابد. با عنایت به اینکه ارائه خدمات فنی به اراضی مذکور مستلزم برخی هزینه ها از جمله نقشه برداری اراضی، تهیه طرح و پیاده سازی آنها، بازدیدهای میدانی کارگروه تصویب طرحها و برگزاری جلسات مربوطه و بعضاً جدول گذاری و آسفالت معابر اراضی تفکیکی و... می باشد و از آنجا که هزینه های مذکور از سوی دولت پرداخت نمی گردد، به استناد بند ۵ مـاده ۱۵ قانـون اساسنامـه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی که مجوز صریح قانونی محسوب می گردد، بخشی از هزینه های مترتب بر ارائه خدمات مذکور، تحت عنوان هزینه ارائه خدمات فنی از متقاضیان دریافت می گردد. لذا مستندات مورد اشاره سازمان بازرسی کل کشور در ارتباط با ابطال تبصره ۳ بند ۷ شیوه نامه در این بخش نیز فاقد وجاهت قانونی می باشد.
۵ ـ آنچه مسلم است هزینه های خدمات فنی که به متقاضیان روستایی ارائه می گردد، بسیار بیشتر از تعرفه دریافت شده از ایشان است و دلیل این امر نیز مساعدت در خصوص متقاضیان کم بضاعت و محروم روستایی است. شایان ذکر است هزینه های ارائه خدمات فنی این بنیاد بر اساس ماده ۲۳ آیین نامه اجرایی مصوب جلسه مورخ ۱۳۸۹/۱۲/۲۱ شورای مرکزی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و دستورالعمل نحوه ارائه خدمات فنی، متناسب با نوع و میزان خدمات از متقاضیان اخذ می گردد.
۶ ـ با توجه به موارد مطروحه و با عنایت به مجوزهای قانونی موجود و اینکه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در اجرای وظایف و تکالیف قانونی در زمینه مدیریت مسکن روستایی و وظایف محوله در تهیه و اجرای طرحهای هادی روستایی و تملک و واگذاری اراضی در روستاها، مجاز به تدوین و ابلاغ دستورالعملها و بخشنامه های لازم می باشد، تدوین و ابلاغ بخشنامه شماره ۴۶۶۲/ص ـ ۱۳۸۷/۴/۱۱ خلاف قوانین و مسئولیتهای قانونی این بنیاد نبوده و در انطباق کامل با آنها قرار دارد. لذا خواهشمند است مقرر فرمایید ضمن رسیدگی به موضوع از نمایندگان این بنیاد جهت شرکت در جلسات دفاعیه دعوت به عمل آورند. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۸/۷/۱۶ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
صرف نظر از اینکه از طرف سازمان بازرسی کل کشور مصوبه مورد اعتراض مغایر اصل ۵۱ قانون اساسی و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اعلام شده ولی مصوبه مغایرتی با قوانین اعلام شده ندارد زیرا اصل ۵۱ قانون اساسی در خصوص اخذ مالیات بر خلاف مقررات قانونی است و بنیاد مسکن نیز به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی از شمول ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت خارج است، اما با توجه به اینکه شیوه نامه مستنداً به تبصره بند (ب) ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی مصوب ۱۳۸۱/۵/۶ و ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۷ به تصویب رسیده و در مواد اشاره شده چنین اختیاری به بنیاد مسکن داده نشده است که نسبت به اخذ بخشی از املاک آنها در قبال موافقت با تغییر کاربری یا ورود اراضی به محدوده روستا اقدام کند، بنابراین از این جهت مصوبه خارج از اختیارات وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی
منبع : مرکز پژوهش های مجلس
مطالب مرتبط
قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان
ضوابط جلوگیری از افزایش محدوده شهرها
گروه وکلای داداندیش
